Association française de droit constitutionnel
Journée d’études du 14 novembre 2006
RÉVISER LA CONSTITUTION
L’EVALUATION DE LA REVISION CONSTITUTIONNELLE
EN ESPAGNE
Par Alberto PEREZ-CALVO
Professeur à l’Université de Navarre-Pampelune,
1. Aperçu sur les procédures de révision constitutionnelle.
2. Des hypothèses de révision posées par le Gouvernement.
En guise de conclusion.
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Une évaluation de la révision constitutionnelle en Espagne exige, à mon avis, rendre compte, d’abord, des procédures prévues à cet égard, de l’usage que l’on a fait de cette procédure et des projets, s’il y en a, des révisions de la constitution.
Voilà l’ordre que je vais garder dans mon exposé.
1. Aperçu sur les procédures de révision constitutionnelle
La Constitution espagnole prévoie deux procédures de révision constitutionnelle.
La première, qui peut être appelée ordinaire, est prévue pour les reformes qui touchent des aspects concrets de la Constitution.
La seconde, extraordinaire, est réservée à des révisions qui touchent toute la Constitution ou certaines matières signalées par elle-même et que l’on veut sauvegarder d’une façon renforcée.
D’après l’Art. 166 CE (Constitution Espagnole), l’initiative en matière de révision constitutionnelle s’exercera selon les dispositions prévues à l’article 87 CE, paragraphes 1 et 2, c’est-à-dire, elle incombe au Gouvernement, au Congrès (Chambre basse) et au Sénat, conformément à la Constitution et aux règlements des Chambres. Egalement, les assemblées législatifs des Communautés Autonomes pourront demander au Gouvernement d’adopter un projet de révision ou transmettre au bureau du Congrès une proposition de révision, en déléguant trois membres au maximum de l’assemblée, pour la défendre devant cette Chambre.
De toute façon, la Constitution exige que l’on ne pourra pas mettre en marche la révision constitutionnelle en temps de guerre ou tant que demeurera en vigueur l’état d’alerte, l’état d’exception ou l’état de siège tels qu’ils sont définis par l’Art. 116 CE (Art. 169 CE)
Une fois le projet de révision constitutionnelle approuvé, il devra être adopté par les deux Chambres à la majorité des trois cinquièmes. S’il n’y a pas d’accord entre les deux Chambres, on s’efforcera de l’obtenir en créant une commission paritaire de députés et de sénateurs qui soumettra un texte sur lequel le Congrès et le Sénat devront se prononcer par un vote (Art. 167. 1 CE). Si le texte n’est pas adopté selon la procédure précédente, le Congrès pourra, à condition que le Sénat ait voté à la majorité absolue en faveur du dit texte, approuver la révision à la majorité des deux tiers (Art. 167. 2 CE).
Finalement, une fois approuvée par les Cortes générales, la révision est soumise à ratification par voie de référendum lorsque, dans les quinze jours qui suivent son approbation, un dixième des membres de l’une des Chambres en fait la demande (Art. 167. 3 CE).
Cette procédure a été utilisée une seule fois pour accommoder la Constitution espagnole au Traité de l’Union Européenne.
La Constitution prévoyait que les étrangers pourraient jouir du droit de suffrage actif dans les élections municipales en vertu de critères de réciprocité. La révision a ajouté le droit de suffrage passif au profit des étrangers (Art. 13. 2 CE).
On appelle extraordinaire toute initiative visant soit à la révision totale de la Constitution soit à une révision partielle du titre préliminaire, du chapitre deux, section première du titre I (Des droits fondamentaux et des libertés publiques) ou du titre Il (La Monarchie) (Art. 168.1 CE).
Dans ce cas-là, la procédure prévue exige d’abord, quant au principe, qu’il soit approuvé, à la majorité des deux tiers des membres de chaque Chambre et que l’on procède à la dissolution immédiate des Cortes (Art. 168 1). Ensuite, les Chambres élues devront ratifier la décision et procéder à l’étude du nouveau texte constitutionnel qui devra être approuvé par les deux Chambres à la majorité des deux tiers (Art. 168.2 CE).Finalement, après avoir été approuvée par les Cortes générales, la révision sera soumise à ratification, par voie de référendum (Art. 168.2 CE).
2. Des hypothèses de révision posées par le Gouvernement.
2.1. Remarques préliminaires
Le Conseil de Ministres d’Espagne a accordé le 4 mars 2005 demander au plus haut organe consultatif du gouvernement, le Conseil ‘Etat (Art. 107 CE) un rapport sur les quatre prévisions de révision constitutionnelle suivantes :
1.ª La suppression de la préférence accordée aux hommes dans la succession au trône.
2.ª L’inscription dans la Constitution du processus d’intégration européenne.
3.ª L’inscription de la dénomination des Communautés Autonomes.
4.ª La réforme du Senat.
Le Conseil de Ministres déclarait que la révision devrait respecter une condition essentielle, c’est-à-dire, qu’aucune des quatre révisions proposées avait pour but la modification du noyau des décisions adoptées par le pouvoir constituant en 1978, lors de l’approbation de la Constitution. Par contre, les révisions proposées poursuivaient compléter et adapter au moment présent le dessein normative de 1978.
Le noyau des ces décisions du constituant est présent aux valeurs énoncées à l’Art. 1 CE et développés au Titre premier de la Constitution. D’après le Conseil d’Etat, ces valeurs son les suivantes :
1º L’organisation politique de l’Espagne comme un Etat social, démocratique et de droit;
2º Le choix de la Monarchie parlementaire comme “forme politique de l’Etat espagnol”;
3º Le principe selon lequel “la souveraineté nationale réside dans le peuple espagnol duquel émanent les pouvoirs de l’Etat”, et dont la représentation est assurée par les Cortes Generales;
4º Finalement, le fait que “la Constitution est fondée sur l’unité indissoluble de la nation espagnole” et que, pour garantir l’autonomie des nationalités et des régions, le territoire national est organisé en Communautés Autonomes.
Le 16 février 2006, le Conseil d’Etat a émis à la majorité un rapport consultatif dont on va exposer ici les traits fondamentaux.
Dès quatre hypothèses de révision posées par le Gouvernement, je vais exposer avec plus de détail celles qui touchent « l’inscription dans la Constitution du processus d’intégration européenne » et « la réforme du Sénat » parce que, à mon avis, peuvent être les plus intéressants pour un public français.
En ce qui concerne la première hypothèse de révision, « la suppression de la préférence accordée aux hommes dans la succession au trône » je vais montrer ici un très bref commentaire.
D’après l’Art. 57. 1 CE, “La Couronne d’Espagne est héréditaire pour les successeurs de S. M. Juan Carlos I de Bourbon, héritier légitime de la dynastie historique. La succession au trône suivra l’ordre régulier de primogéniture et de représentation, la ligne antérieure étant toujours préférée aux postérieures; dans la même ligne, on précédera le degré le plus proche au plus lointain; au même degré, l’homme à la femme et, dans le même sexe, l’aîné au cadet.”
Comme le signale le Conseil d’Etat, cette règle explique que, lorsque l’Etat espagnol a ratifié, le 16 décembre 1983, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, adoptée le 18 décembre 1979 par l’Assemblée générale des Nations Unies, a émis une réserve dans le sens que ladite ratification “n’affectera pas les dispositions constitutionnelles concernant la succession à la Couronne espagnole”.
La prévision de révision constitutionnelle poursuit la suppression de la préférence accordée aux hommes dans la succession au trône et, donc, légalité de l’homme et la femme à cet égard.
Et pour ce qui est de la troisième hypothèse de révision, « l’inscription de la dénomination des Communautés Autonomes », le Gouvernement demande au Conseil d’Etat la place que devrait occuper à la Constitution la liste des Communautés Autonomes, l’ordre de leur l’inscription et les conséquences juridiques qui pouvaient se produire à la suite de cette inscription ainsi que les effets qui pourrait elle avoir sur d’autres articles de la Constitution.
A cet égard, je voudrais tout simplement souligner que cette inscription rendrait les Communautés Autonomes des entités dont leur éventuelle modification existentielle dépendrait de la conséquente révision constitutionnelle. Une révision qui pourrait être ordinaire ou extraordinaire suivant la partie de la Constitution où l’on voudrait placer la dénomination des Communautés. A parte cela, cette inscription donnerait l’occasion pour supprimer plusieurs articles constitutionnels qui, une fois les Communautés Autonomes établies, ont cessé d’avoir des effets juridique ou n’ont plus une facile justification politique.
2.2. L’inscription dans la Constitution du processus d’intégration européenne.
La Constitution espagnole contient uniquement la règle suivante en ce qui concerne l’Union Européenne :
Art. 93. Une loi organique pourra autoriser la conclusion de traités attribuant à une organisation […] internationale l’exercice de compétences dérivées de la Constitution […].
Suivant la procédure prévue dans cet article, l’Espagne a signé le Traité d’Adhésion aux Communautés Européennes qui est entre en vigueur le 1er Janvier 1986.
Le 29 avril 2004, les Chefs d’Etat et de Gouvernement ont signé à Rome le Projet de Traité instituant une Constitution pour l’Europe. Le Gouvernement espagnol a demandé alors au Tribunal Constitutionnel une déclaration sur l’éventuelle existence de contradictionss entre le Traité el la Constitution. Le Tribunal constitutionnel a émis la Déclaration 1/2004, de 13 décembre où il a considéré qu’il n’avait pas apprécié des contradictions entre les deux textes. Le Tribunal considère que « la proclamation de la primauté du Droit de l’Union par l’Art. I-6 du Traité ne contredit pas la suprématie de la Constitution ». Il est de même pour les arts. II-111 et II-112, relatifs à la Charte de Droits, « étant donné ce qui est établi à l’art. 10.2 CE » :
Art. 10.2. Les normes relatives aux droits fondamentaux et aux libertés que reconnaît la Constitution seront interprétées conformément à la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et aux traités et accords internationaux portant sur les mêmes matières ratifiés par l’Espagne.
Le Tribunal constitutionnel affirme encore que le transfert de compétences rendu possible par l’art. 93 CE, et qui est à la base du principe de la primauté du Droit communautaire, a ses « limites matérielles » dérivés implicitement de la Constitution même.
Celui-là constitue le cadre juridique dans lequel le Gouvernement demande l’avis du Conseil d’Etat sur les questions suivantes :
1.- La façon d’inscrire la volonté manifeste du peuple espagnol de participer, avec les démocraties européenne au processus de la construction de l’Union.
2.- L’inscription d’une clause explicite d’intégration du Droit européen au système de sources de Droit.
3.- La possibilité d’introduire une procédure spécifique concernant la ratification des Traités de l’Union Européenne et, dans une hypothèse affirmative, signaler les conditions préalables, la procédure et les éventuelles limites”.
En ce qui concerne la première question, le Conseil d’Etat considère qu’ils se posent certains problèmes.
Un de ces problèmes consiste à savoir si la volonté de participation à l’intégration européenne devrait être absolue et sans conditions ou bien, au contraire, orienté vers un but concret et assujetti par certaines limites infranchissables.
La question des limites est en rapport avec la nécessité de garantir ce qui est essentiel à la qualité d’Etat espagnol dans la Constitution (dans le texte : garantizar la permanencia de la esencia de la estatalidad española). Finalement, ajoute le Conseil d’Etat, l’Union Européenne s’appuie sur cette garantie, c’est-à-dire, sur les Etats membres.
Et le Conseil d’Etat ajoute certains exemples de ces limites en droit comparé dont le plus connu, en général, est celui de la Loi fundamental de Bonn, dans son Art. 23.1 qui dit :
« Pour l'édification d'une Europe unie, la République fédérale d'Allemagne concourt au développement de l'Union européenne qui est attachée aux principes fédératifs, sociaux, d'Etat de droit et de démocratie ainsi qu'au principe de subsidiarité et qui garantit une protection des droits fondamentaux substantiellement comparable à celle de la présente Loi fondamentale.
A cet effet, la Fédération peut transférer des droits de souveraineté par une loi approuvée par le Bundesrat. L'article 79, al. 2 et 3 est applicable à l'institution de l'Union européenne ainsi qu'aux modifications de ses bases conventionnelles et aux autres textes comparables qui modifient ou complètent la présente Loi fondamentale dans son contenu ou rendent possibles de tels compléments ou modifications. »
Le Conseil d’Etat conclut qu’il est convenable l’introduction de la “clause européenne” dans la Constitution a fin de garantir la qualité d’Etat et de la Constitution elle-même.
En ce qui concerne la deuxième question, le Conseil d’Etat déclare qu’il ne s’agit pas d’insérer l’ordre juridique communautaire dans l’ordre étatique à fin de permettre la coexistence et l’influence mutuelle ainsi que d’assurer en tout moment la fonctionnalité. Le Conseil d’Etat interprète que c’est justement à cette nécessité d’articulation que réponds l’affirmation du Tribunal Constitutionnel quand il parle de la primauté de l’ordre juridique européen et de la suprématie de la Constitution.
A cet égard, le Conseil d’Etat signale comment en droit comparé on peut trouver un modèle comme le tchèque qui octroi une valeur constitutionnel aux règles de droit européen (Art. 7 de la Constitution de la Tchéquie) o, plus explicitement encore, dans le cas de l’Irlande (Art. 29.4.10º de la Constitution de l’Irlande) ou un autre modèle, comme celui du Portugal, que le Conseil d’Etat considère le plus valable en ce qui concerne l’articulation des deux ordres juridiques. L’Art. 8.4 de la Constitution portugaise dit:
“Les dispositions des Traités de l’Union Européenne et les normes émanant de ses institutions, dans l’exercice de leurs compétences respectives sont applicables dans l’ordre interne, dans les termes définis par le Droit de l’Union, tout en respectant les principes fondamentaux de l’Etat démocratique et de Droit”.
Concernant la troisième question sur une éventuelle procédure visant la ratification des Traités de l’Union Européenne, le Conseil d’Etat, après un regard sur des différentes modèles en droit comparé (Autriche, Art. 9.2 en rapport avec le 50.1 ; l’Italie, arts. 80 et 97 ; la France, art. 53 ; etc.), recommande de garder pour l’essentiel les prévisions actuelles de la Constitution espagnole à cet égard.
Le Conseil d’Etat, donc, considère qu’il est pertinent d’introduire un processus spécifique de ratification des traités communautaires tout en maintenant l’article 93 de la Constitution qui peut servir à d’autres processus d’intégration différents de l’Union Européenne comme il a été le cas de l’adhésion de l’Espagne au Tribunal Pénal International. La procédure proposée recommande que la loi organique que va autoriser la ratification soit approuvée non seulement á la majorité absolue de la Chambre basse, ce qu’il est exigé aujourd’hui pour ce type de lois, en général, mais aussi à la majorité absolue du Sénat.
Ensuite, il recommande le maintien de la procédure de consultation au Tribunal constitutionnel sur la constitutionnalité des Traités (Art. 95.2 CE) à fin de sauvegarder la garantie des limites dont on a déjà parlé.
Finalement, on recommande aussi de maintenir la possibilité du referendum tel qu’il est prévu à l’art. 92 CE.
Voilà le texte proposé (souligné par moi) par le Conseil d’Etat:
PREAMBULE
La nation espagnole, désirant établir la justice, la liberté et la sécurité et promouvoir le bien de tous ceux qui la composent, proclame, en faisant usage de sa souveraineté, sa volonté de:
Collaborer au renforcement de relations pacifiques et d’une coopération efficace avec tous les peuples de la Terre et […] ... participer d’une façon active au processus de l’intégration européenne.
Nouveau Titre [VII bis] ou [VIII bis] « De l’Union Européenne »
Article X bis:
1. L’Espagne participe au processus d’intégration européenne et, dans ce but, l’Etat espagnol, sans préjudice des principes consacrés au Titre Préliminaire, coopère avec les autres Etats membres à travers les institutions communes à la formation d’une Union compromise avec l’Etat de Droit, la démocratie et les droits fondamentaux.
2. L’autorisation pour la ratification des traités par lesquels a lieu la participation de l’Espagne à l’intégration européenne exige l’accord préalable des Cortes Générales à la majorité absolue des deux chambres. S’il n’y avait pas d’accord entre les deux chambres, le Congrès pourra autoriser la ratification desdits traités à la majorité des trois cinquièmes.
3. Dans le cadre étable par l’alinéa 1, les traités de l’Union Européenne et les normes approuvées par ses institutions dans l’exercice de ses compétences seront appliqués en Espagne dans les termes définis par le Droit de l’Union.
2.3. La reforme du Senat
D’après l’art. 69.1 CE « le Sénat est la Chambre de représentation territoriale ». Lorsque la Constitution a été approuvée, et cet article avec elle, les Communautés Autonomes n’existaient pas encore. A ce moment-là, donc, l’entité territoriale qui pouvait être représenté au Sénat c’était la province, similaire, jusqu’à un certain point à un département français. Mais aujourd’hui, ces sont les Communautés Autonomes qui devraient être les unités territoriales représentées au Sénat d’après une position unanime aussi à l’opinion des partis politiques les plus représentatifs qu’à la doctrine scientifique.
Actuellement, le Sénat est composé des membres provenant des deux sources différentes. Quatre membres sont élus au suffrage universel au sein de chaque circonscription provinciale. Et puis les Communautés autonomes désignent, en outre, un sénateur, en plus d’un autre pour chaque million d’habitants de leur territoire respectif (Art. 69 CE).
Dans l’équilibre entre les deux chambres, on peut dire pour l’essentiel que le Congrès a une prééminence sur le Sénat qui peut être considéré comme une chambre de deuxième lecture, surtout en ce qui concerne le pouvoir législatif. Et en ce qui concerne le contrôle du Gouvernement, les processus de confiance et de défiance n’ont lieu qu’au sein du Congrès ou Chambre basse.
Dès que la Constitution a été approuvée il y a eut des nombreux voix qui ont demandé la révision du Sénat pour l’accommoder, l’on disait, à l’Etat autonomique. A mon avis, en général, ces demandes s’occupaient plus d’imaginer des nouvelles compositions de la Chambre et beaucoup moins de se demander à quoi pouvait-il servir le Sénat. Il manquait donc, en général, une vision d’ensemble de l’Etat el le rôle éventuel que le Sénat y allait jouer.
Le Sénat, lui même, a entrepris une révision très importante de son Règlement dans le but d’offrir plus de place à une vision autonomique de certains problèmes. C’est ainsi que le 11 janvier 1994, a été créé la Comisión General de las Comunidades Autónomas. Cette Commission étant considérée provisoire, à cette même date, le Sénat a accordé « constituer […] un groupe de travail qui devrait étudier les modifications nécessaires à fin d’intégrer d’un façon plus adéquate la Chambre territorial au développement de l’Etat des Autonomies, défini par la Constitution Espagnole, en la révisant en ce qui concerne la composition et fonctions du Sénat et en demandant la collaboration du Gouvernement et des Communautés Autonomes, ainsi que l’aide des experts dans la matière ».
Voilà le cadre dans lequel le Gouvernement demande au Conseil d’Etat son avis sur les questions suivantes :
« 1.- Les fonctions que doit exercer le Sénat, en tant que Chambre de représentation territoriale et, spécialement, (a) dans le domaine matériel et le degré de participation à l’exercice du pouvoir législatif, (b) les tâches que devrait remplir en tant qu’espace d’accord et de coopération des Communautés Autonomes entre elles et avec l’Etat […].
2.- La composition la plus adéquate pour remplir ces fonctions et exprimer la représentation des intérêts territoriaux, ainsi que son articulation effective.
3.- La situation institutionnelle du Sénat au sein des Cortes Generales à l’exercice de ses fonctions en tant que Chambre de représentation territoriale.
4.- Les conséquences systématiques que l’approbation d’un nouveau modèle de Sénat aurait sur l’ensemble de la structure constitutionnel. »
2.3.1. Fonctions du Sénat en tant que Chambre de représentation territoriale
De ce point de vue la demande du Gouvernement visait trois aspects de ces fonctions. Voyons le premier (a) concernant le rôle du Sénat à l’exercice du pouvoir législatif.
D’après le rapport du Conseil d’Etat, le premier choix qui se pose est celui de respecter l’actuelle compétence universelle du Sénat ou, au contraire, celui d’établir une spécialisation du point de vue des compétences de telle façon qu’il n’interviendrait dans la procédure parlementaire de toutes les lois mais seulement de certaines d’entre elles qui par son contenu seraient connexes aux intérêts et compétences des Communautés Autonomes.
Le Conseil d’Etat recommande le renforcement du rôle du Sénat dans la procédure des « lois avec incidence autonomique » mais de maintenir en même temps son intervention actuelle quant au reste des lois.
Parmi d’autres considérations, le Conseil d’Etat reconnaît qu’il ne s’agit pas que la volonté du Sénat puisse neutraliser celle du congrès des Députés, mais que la voix du Sénat ait une influence plus poussée dans la procédure législative.
A cet égard, deux possibles solutions sont considérées. La première, poserait le Sénat dans la situation de commencer la procédure législatif en ce qui concerne certains projets, renversant de cette façon l’ordre habituel dans la procédure des projets et des propositions de loi qui commence d’habitude à la Chambre basse ou Congrès des Députés. La deuxième consisterait à la création d’une Commission mixte paritaire Congrès-Sénat qui, dans le cas de désaccord entre les deux chambres autour d’un projet ou d’une proposition législative, aurait comme but la solution de celui-ci.
Le deuxième aspect (b) concernait les tâches que devrait remplir le Sénat en tant qu’espace d’accord et de coopération des Communautés Autonomes entre elles et avec l’Etat.
Le Conseil d’Etat considère que l’on peu déceler deux tendances doctrinales à cet égard.
L’une des tendances tend à considérer le Sénat avant tout comme Chambre législative où les Communautés Autonomes participent à la législation de l’Etat et aux processus de formation de la volonté de l’Etat tout en admettant que dans le domaine de la coopération interterritorial puisse mener des fonctions de contrôle, de surveillance, d’information et d’élan politique et que, en même temps, soit le forum le plus important pour le débat autour des grandes problèmes et pour la solution des conflits.
L’autre tendance conçoit le Sénat comme une instante de dialogue et de discussion permanente entre l’Etat et les Communautés Autonomes et des celles-ci entre elles. Cette deuxième tendance préconise une composition du Sénat qui permet la présence des gouvernements autonomiques à l’instar du Bundesrat allemand.
A ce moment-là, le Conseil d’Etat considère qu’une chambre parlementaire ne peut pas remplacer les organes intergouvernementaux qui ont été créés comme instances de dialogue et de négociation, notamment les Conferencias Sectoriales et les Comisiones Bilaterales de Cooperación. Il dit encore qu’il semble préférable l’amélioration et la consolidation du système qui a fonctionnée pendant les dernières années et même l’éventuelle incorporation de celui-ci à la Constitution, i.e., l’incorporation du principe de collaboration et des Conferencias Sectoriales, en général, et de leurs fonctions essentielles, que d’essayer des nouvelles expériences. Autrement, un changement substantiel du Sénat pourrait donner lieu à beaucoup d’incertitudes qui affaibliraient son utilité et son efficacité.
D’après le Conseil d’Etat, il s’agit donc de faire coexister les rapports bilatéraux et multilatéraux entre les exécutifs à coté des rapports parlementaires qui pourraient se produire au Sénat. Cela n’empêche pas mais, au contraire, encourage un certain type de connexion entre les organes de coopération déjà existants et le Sénat à fin que celui-ci encourage leur fonctionnement.
Dans ce but, d’après le Conseil d’Etat, il suffirait, peut-être, l’inclusion d’un nouvel paragraphe à l’article 110 de la Constitution. Cet artcicle dit :
1. Les Chambres et leurs commissions peuvent réclamer la présence des membres du Gouvernement.
2. Les membres du Gouvernement ont accès aux séances des Chambres et à leurs commissions et ont le droit de s’y faire entendre; ils pourront demander que des fonctionnaires de leurs départements les informent.
Le nouvel paragraphe donnerait au Sénat la faculté de demander la présence en son sein des membres des gouvernements des Communautés Autonomes y à ceux-ci de demander d’être entendus. Le nouvel alinéa pourrait donc dire :
Le Sénat et ses Commissions peuvent demander la présence des membres des Conseils de Gouvernement des Communautés Autonomes qui, à leur tour, peuvent demander d’être entendus aux sessions du Sénat et de leurs Commissions.
Dans un Etat composé et communautaire ou membre de l’Union Européenne se pose toujours un problème de grand envergure qui consiste à la participation des entités autonomiques aux décisions communautaires européennes de l’Etat. Et il ne fau pas publier que ceux sont les ministres des gouvernements nationaux qui forment les Conseils de Ministres de l’Union, institution législative fondamentale. Dans la République Fédérale d’Allemagne, le Bundesrat est la place privilégiée pour cette tâche. En Espagne, ceux sont les Conferencias Sectoriales, intégrées par le Ministre compétent dans un secteur de l’Administration Publique et ses homologues des Communautés Autonomes, qui déploient cette tâche pour l’essentiel.
Le Conseil d’Etat croit que le Sénat peut aussi servir comme endroit où l’on peut encourager cette participation des Communautés Autonomes aux affaires communautaires européennes par l’intermédiaire du dialogue et de la coopération avec l’Etat à fin d’établir des positions communes et des critères que la représentation espagnole va maintenir au sein du Conseil de Ministres de l’Union et de résoudre des éventuels conflits.
Les Conferencias Sectoriales seraient, d’après le Conseil d’Etat, le complément du travail du Sénat dans un niveau plus technique, souple et moins rigide. Le Sénat, en fait, est en mesure de maintenir une relation fluide avec les Conferencias Sectoriales, qui devraient informer des ses activités et faire des études préalables à l’intervention du Sénat ainsi que d’assumer des fonctions de suivi et de contrôle des activités des organes de coopération interterritorial mentionnés. En plus, le Sénat peut obtenir du Gouvernement toute sorte d’information nécessaire à fin de permettre la participation adéquate des Communautés Autonomes aux affaires européennes.
Et le Conseil d’Etat considère que l’intervention du Sénat dans ce domaine permet non seulement la participation des Communautés Autonomes mais aussi la garantie du rôle même des Cortes Generales au processus de décision des affaires européennes. En conséquence, le conseil suggère l’introduction d’une règle constitutionnelle, telle qu’elle a été prévue en Allemagne et en France, à fin que le Gouvernement rende compte immédiatement au Sénat des projets normatifs au sein de l’Union Européenne pour faciliter un éventuel débat sur la volonté de l’Espagne a cet égard.
2.5.2. La composition la plus adéquate pour remplir ces fonctions
A cet égard, le Conseil d’Etat s’écarte de la composition actuelle du Sénat qui, en plus de ce que j’ai déjà dit auparavant, entraîne la dissolution de cette chambre en même temps que les dissolutions ordinaires en régime parlementaire de la Chambre basse ou Congrès des Députés. Le Conseil d’Etat propose le Sénat comme une Chambre permanente, qui serait renouvelé d’une façon partielle et successive à l’occasion ou comme conséquence des élections des Assemblées législatives des Communautés Autonomes et avec une seule exception, celle de la dissolution des deux chambres parlementaires au cours de la procédure extraordinaire de révision de la Constitution (Art. 168 CE). L’article affecté par cette réforme serait le 69 CE. L’éventuelle rédaction de cet article serait la suivante :
1. Le Sénat est la Chambre de représentation territoriale.
2. Dans chaque Communauté Autonome six sénateurs seront élus, un autre pour chaque million d’habitants et un autre par chaque province de son territoire respectif.
Il faut remarquer que la rédaction du deuxième paragraphe ne signale pas comment seront élus les six sénateurs. Et à partir de là, le Conseil d’Etat ouvre deux possibles méthodes d’élection.
Suivant la première méthode, les sénateurs seront élus au suffrage universel selon le régime électoral que devra déterminer la loi électorale générale. L’élection aura lieu au même moment de celui de l’Assemblée législative de la Communauté Autonome exception faite de la dissolution due à la révision extraordinaire de la Constitution.
Suivant la deuxième méthode, un sénateur sera élu à chaque province selon un système électoral majoritaire. L’élection aura lieu au même moment de celui de l’Assemblée législative de la Communauté Autonome exception faite de la dissolution due à la révision extraordinaire de la Constitution. Les autres sénateurs seront élus par l’Assemblée législative selon les prévisions à cet égard contenus au Statut d’Autonomie respectif qui devra assurer une représentation proportionnelle.
En guise de conclusion
A la fin de cet exposé je voudrais, en premier lieu, montrer certaines difficultés dues aux conditions techniques exigées par les procédures et qui peuvent surgir au moment de la mise en pratique des révisions proposées. Ensuite je voudrais faire une remarque sur le contenu des ces révisions.
Comme on l’a déjà vu, chaque révision entraîne certaines conditions techniques. La suppression de la préférence accordée aux hommes dans la succession au trône, qui touche le Titre Il (sur la Monarchie), exige la procédure extraordinaire, c’est-à-dire, d’abord et quant au principe, qu’il soit approuvé, à la majorité des deux tiers des membres de chaque Chambre ; ensuite que l’on procède à la dissolution immédiate des Cortes ; puis, que les Chambres élues ratifient la décision et procèdent à l’étude du nouveau texte constitutionnel qui devra être approuvé par les deux Chambres à la majorité des deux tiers. Finalement, après avoir été approuvée par les Cortes Generales, la révision sera soumise à ratification, par voie de référendum.
L’inscription de la dénomination des Communautés Autonomes pourrait exiger la même procédure si elle était placée au Titre préliminaire, qui semble être le plus approprié si l’on veut faire l’emphase symbolique nécessaire de la nature autonomique de l’Etat.
Les deux autres révisions exigent une procédure ordinaire qui, on le sait, pourrait aussi entrainer un referendum si une fois approuvée par les Cortes Générales, un dixième des membres de l’une des Chambres en faisait la demande.
En définitive, on se trouve devant quatre éventuelles propositions de révision qui, en tout cas, demandent la mise en pratique de deux procédures différentes, l’ordinaire et l’extraordinaire. Cette circonstance rende difficile que les quatre révisions puissent être accomplies en même temps même si c’était en parallèle.
En ce qui concerne le contenu des propositions, je voudrais tout simplement remarquer que, après presque trente ans de la mise en vigueur de la Constitution, je crois que le moment est venu de revoir le texte et le fonctionnement de l’Etat d’une façon critique. A partir de cela, on peut marcher vers la révision constitutionnelle. De ce point de vue donc, le choix du moment pour la révision me semble opportun. Cependant ce qui était probablement possible lorsque le Gouvernement a fait ces propositions, peut être ne l’est plus aujourd’hui à cause des durs et constants affrontements qui secouent les politiciens espagnols. En ce moment beaucoup de choses devraient changer pour pouvoir obtenir un accord entre les partis politiques majoritaires, Partido Socialista Obrero Español et Partido Popular à fin d’arriver à atteindre la majorité nécessaire pour procéder à une révision. Et la majorité nécessaire de deux tiers est possible uniquement avec l’addition des voix des deux grands partis.
D’autre part, la première démarche vers la révision de la Constitution a été donné sans tenir compte du reste des forces politiques, particulièrement du parti majoritaire de l’opposition, le Parti Populaire. Et, a mon avis, une mesure si importante que la révision constitutionnelle aurait dû être commencée en tenant compte d’autres opinions politiques et de la société en général. Les quatre propositions peuvent être acceptées comme étant plus ou moins rationnelles et plus ou moins nécessaires. Mais on peut affirmer aussi qu’elles semblent le produit d’un choix artificieux. Evidemment, je ne vais pas critiquer la révision de la suppression de la préférence accordée aux hommes dans la succession au trône. Non plus les autres. Mais, par contre, je vais critiquer le manque d’une vision d’ensemble de l’Etat lorsqu’on a fait les propositions. Par exemple, quand on voit l’Etat autonomique, je crois qu’il y a des dispositions dont la possible révision devrait être étudiée. C’est le cas de l’article 150. 2 qui permet l’Etat transférer ou déléguer aux Communautés Autonomes des facultés lui appartenant et qui, tel qu’il est rédigé aujourd’hui, maintient le système de répartition des compétences trop ouvert et flou. Ou, encore, l’étude d’une éventuelle révision de l’article 68.3 CE qui, en établissant que « les élections se dérouleront […] sur la base de la représentation proportionnelle » est à l’origine de tant de problèmes qui affligent la vie politique espagnole. En effet, le système électoral espagnol, contenu dans l’article cité et la loi organique correspondante, exprime très mal ce que les citoyens veulent dire avec leur voix. Et ce que le système enlève aux citoyens le donne aux dirigeants des partis politiques comme, par exemple, les pactes postélectoraux souvent empreints de grosses surprises.
Pamplona, le 9 février 2007