Association française de droit constitutionnel
Journée d’études du 14 novembre 2006
RÉVISER LA CONSTITUTION
L’évaluation de la révision constitutionnelle en Italie :
ses malentendus, ses effets pervers, ses « ratés »
par Massimo LUCIANI
Professeur des Institutions de droit constitutionnel
Faculté de Droit - Université de Rome - La Sapienza
1.- Il est tout d’abord nécessaire de rappeler que la Constitution italienne mentionne : a) les « lois de révision constitutionnelle » (v. art. 138, al. 1) ; b) les « autres lois constitutionnelles » (v. art. 138, al. 1) ; c) les « lois en matière constitutionnelle » (v. art. 72, al. 4).
La doctrine italienne s’est longuement interrogée sur l’existence d’une différence « ontologique » entre ces trois catégories de lois, mais la Cour constitutionnelle a statué de façon très simple, en affirmant que les « lois en matière constitutionnelle » seraient toutes les lois approuvées par la procédure spéciale prévue par l’art. 138 de la Constitution (sent. n. 168 de 1963) ; que parmi elles les « lois de révision constitutionnelle » seraient les lois qui modifient formellement le texte constitutionnel, et que les « autres lois constitutionnelles » seraient les lois qui, bien que placées au même niveau hiérarchique des premières, ne touchent pas au texte de la Constitution (v. sent. ns. 1 de 1957 et 4 de 1972).
Il en dérive qu’une même loi peut au même temps être loi de révision de la Constitution, dans la mesure où elle modifie le texte constitutionnel, et simple loi constitutionnelle, dans la mesure où elle ne le touche pas. Dans les considérations qui suivent, néanmoins, on qualifiera plus simplement comme « lois de révision constitutionnelle » toutes les lois qui ont modifié le texte de la Constitution italienne, même si elles contiennent aussi des autres normes de rang constitutionnel, mais séparées du texte.
2.- Ceci précisé, la liste des lois que l’on peut qualifier comme « lois de révision constitutionnelle » est la suivante :
a) l. const. 9 février 1963, n. 2 “Modificazioni agli articoli 56, 57 e 60 della Costituzione”;
b) l. cost 27 décembre 1963, n. 3 “Modificazioni agli articoli 131 e 57 della Costituzione e istituzione della regione Molise”;
c) l. const. 22 novembre 1967, n. 2 “Modificazioni dell’articolo 135 della Costituzione e disposizioni sulla Corte costituzionale”;
d) l. const. 16 janvier 1989, n. 1 “Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 mars 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione”;
e) l. const. 4 novembre 1991, n. 1 “Modifica dell’articolo 88, secondo comma, della Costituzione”;
f) l. cost 6 mars 1992, n. 1 “Revisione dell’articolo 79 della Costituzione in materia di concessione di amnistia e indulto”;
g) l. const. 29 octobre 1993, n. 3 “Modifica dell’articolo 68 della Costituzione”;
h) l. const. 22 novembre 1999, n. 1 “Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni”;
i) l. const. 23 novembre 1999, n. 2 “Inserimento dei principi del giusto processo nell’articolo 111 della Costituzione”;
l) l. const. 17 janvier 2000, n. 1 “Modifica all’articolo 48 della Costituzione concernente l’istituzione della circoscrizione Estero per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero”;
m) l. const. 23 janvier 2001, n. 1 “Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione concernenti il numero dei deputati e senatori in rappresentanza degli italiani all’estero”;
n) l. const. 18 octobre 2001, n. 3 “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”;
o) l. const. 30 mai 2003, n. 1 “Modifica dell’articolo 51 della Costituzione”.
De ces treize lois, celles qu’on a marquées avec les lettres a), b), c), e), g), h) et i), ont été approuvées à la majorité des deux tiers en deuxième délibération. Suite à l’art. 138, al. 3, Const., elles sont entrées en vigueur sans besoin d’un référendum populaire.
Celles qu’on a marquées avec les lettres d), f), l), m), n) et o), ont été approuvées (au moins par une des deux chambres) à une majorité inférieure aux deux tiers (mais toujours supérieure à la majorité absolue) en deuxième délibération. Aucune requête référendaire n’a été présentée dans le délai de trois mois prévu par l’art. 138, al. 2, Const., et par conséquent elles sont entrées en vigueur au moment où ce délai est expiré.
Seulement la loi constitutionnelle n. 3 de 2001, ayant été approuvée à une majorité inférieure aux deux tiers (en effet, avec une tout juste majorité de trois voix), a été soumise au référendum populaire. Le référendum a été tenu le 7 octobre 2001 et la loi constitutionnelle a été approuvée avec une large majorité des suffrages.
Il faut ajouter que le Parlement avait récemment approuvé à la majorité absolue en deuxième délibération (et avec une marge vraiment étroite) une loi de révision très ambitieuse, que visait à la modification d’une grande partie des normes constitutionnelles sur l’organisation des pouvoirs publics. Cette loi a été soumise au référendum populaire le 25 et le 26 juin 2006 et a été repoussée avec une majorité très nette de « non ».
3.- Quant aux « autres lois constitutionnelles », la liste est la suivante :
a) l. const. 11 mars 1953, n. 1, “Norme integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale” ;
b) l. const. 18 mars 1958, n. 1 “Scadenza del termine di cui alla XI delle «Disposizioni transitorie e finali» della Costituzione” ;
c) l. const. 9 mars 1961, n. 1 “Assegnazione di tre senatori ai comuni di Trieste, Duino Aurisina, Monrupino, Muggia, San Dorligo della Valle e Sgonico” ;
d) l. const. 31 janvier 1963, n. 1 “Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia” ;
e) l. const. 21 juin 1967, n. 1 “Estradizione per i delitti di genocidio” ;
f) l. const. 10 novembre 1971, n. 1 “Modificazioni e integrazioni dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige” ;
g) l. const. 23 février 1972, n. 1 “Modifica del termine stabilito per la durata in carica dell’Assemblea regionale siciliana e dei consigli regionali della Sardegna, della Valle d’Aosta, del Trentino Alto Adige, del Friuli-Venezia Giulia” ;
h) l. const. 9 mai 1986, n. 1 “Modifica dell’articolo 16 dello statuto speciale per la Sardegna, approvato con la legge costituzionale 26 février 1948, n. 3, concernente la definizione del numero dei consiglieri regionali” ;
i) l. const. 3 avril 1989, n. 2 “Indizione di un referendum di indirizzo sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento europeo che sarà eletto nel 1989” ;
l) l. const. 12 avril 1989, n. 3 “Modifiche ed integrazioni alla legge costituzionale 23 février 1972, n. 1, concernente la durata in carica dell’assemblea regionale siciliana e dei consigli regionali della Sardegna, della Valle d’Aosta, del Trentino Alto Adige e del Friuli-Venezia Giulia. Modifica allo statuto speciale per la Valle d’Aosta” ;
m) l. const. 6 août 1993, n. 1 “Funzioni della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali e disciplina del procedimento di revisione costituzionale” ;
n) l. const. 23 septembre 1993, n. 2 “Modifiche ed integrazioni agli statuti speciali per la Valle d’Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige” ;
o) l. const. 24 janvier 1997, n. 1 “Istituzione di una Commissione parlamentare per le riforme costituzionali” ;
p) l. const. 31 janvier 2001, n. 2 “Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano” ;
q)l. const. 23 octobre 2002, n. 1, “Cessazione degli effetti dei commi primo e secondo della XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione”.
De ces quinze lois, celles qu’on a marquées avec les lettres a), b), c), d), e), f), i) et o), ont été approuvées à la majorité des deux tiers en deuxième délibération. Suite à l’art. 138, al. 3, Const., elles sont entrées en vigueur sans besoin d’un référendum populaire.
Celles qu’on a marquées avec les lettres g), h), l), m), n), p) et q), ont été approuvées (au moins par une des deux Chambres) à une majorité inférieure aux deux tiers (mais toujours supérieure à la majorité absolue) en deuxième délibération. Aucune requête référendaire n’a été présentée dans le délai de trois mois prévu par l’art. 138, al. 2, Const., et par conséquent elles sont entrées en vigueur au moment où ce délai est expiré. Pour aucune de ces lois un référendum a donc été tenu.
4.- Il résulte aisément d’un simple examen des dates des lois de révision, que pour à peu près quarante ans aucune réforme importante de la Constitution italienne n’a été adoptée. Les lois de révision des années soixante, en effet, visaient à résoudre des problèmes essentiellement techniques (le numéro des députés, la durée des Chambres, le statut et la durée du mandat des juges constitutionnels, etc.) et à la création d’une nouvelle région (le Molise). Il est seulement à la fin des années quatre-vingt que les révisions constitutionnelles témoignent, par leur fréquence et leur contenu, bien plus ambitieux qu’auparavant, qu’une véritable crise (dans le sens originaire de krisis : point de passage) est en acte.
Depuis les élections de 1948, qui avaient donné à la Démocratie Chrétienne (DC) la majorité relative au Parlement, le système politique italien s’était stabilisé autour de quatre piliers : a) la position centrale de la DC, qui « devait » toujours faire partie de la majorité gouvernementale (« centralité demo-chrétienne ») ; b) l’inclusion potentielle du Parti Communiste (PCI) dans l’area des majorités parlementaires nécessaires à l’approbation des lois (système de la « consociational democracy » au sens de Lijphart) ; c) l’exclusion du PCI, par convention implicite entre les autres partis, de l’area des majorités gouvernementales (conventio ad excludendum) ; d) l’exclusion de n’importe quelle majorité, soit parlementaire, soit gouvernementale, de l’extrême droite, héritière du fascisme (réserve du véritable dialogue politique aux seuls partis de l’ « arc constitutionnel »).
Il est assez évident que ce quatre piliers avaient longuement soutenu notre système politique parce qu’ils étaient fonctionnels à son adaptation aux conditions des relations internationales, en particulier à la structure bipolaire de l’équilibre entre les deux grandes super-puissances (États-Unis, Union Soviétique), et aux exigences du système économique italien, qui devait coupler le développement (capitaliste) et la paix sociale. Cette structure avait bien évidemment des coûts : courte durée des gouvernements ; impossibilité d’une réelle alternance au pouvoir, etc., mais elle avait permis au système politique de répondre fort bien au défis de la deuxième moitié du XXème siècle.
À un moment donné, entre la fin des années ’80 et le début des années ’90, toutes les prémisses sous-jacentes à la structure que l’on vient de décrire s’effacent, et les piliers de l’ancien système politique s’écroulent avec elles : la fin du mur de Berlin et la dissolution du bipolarisme international ; la (relative !) autonomisation du capitalisme italien de l’État et la fin de la pleine disponibilité des entreprises à payer la « protection » ou l’« appui » de la part de la politique, font rapidement vieillir les règles qu’avaient régi le système politique italien jusqu’à ce moment. L’existence même d’un fort parti communiste est mise en cause ; l’affaire « Main propres » détermine une profonde crise de légitimité de la classe politique toute entière ; l’excès d’initiative politique de la Présidence de la République (durant le mandat de M. Cossiga) donne une contribution importante au renversement des anciens équilibres entre les partis politiques ; les pulsions autonomistes, sinon séparatistes, représentées surtout par la Ligue Nord, se renforcent, et affaiblissent le sentiment d’union nationale.
Dans cette situation, ce sont surtout les grands partis historiques italiens qui paient le prix le plus haut, en termes de rapport avec l’opinion publique : la DC et le Parti Socialiste (PSI) disparaissent, le PCI doit changer de nom et de peau, tandis que des nouveaux sujets politiques se forment (en premier lieu Forza Italia, dont le leader est M. Berlusconi) et des autres obtiennent une position qu’auparavant était complètement inconnue dans le panorama politique italien (en premier lieu l’extrême droite, qui doit néanmoins passer par l’abandon des « nostalgies » du fascisme pour bien pouvoir être acceptée comme interlocuteur politique).
Ce qui importe dans la perspective qui nous intéresse ici, c’est que les forces politiques (appuyées par la plupart des médias), dans l’effort de cacher les véritables raisons de la crise et le manque d’originalité de leurs projets de construction d’une Italie « nouvelle », présentent à l’opinion publique les difficultés du système politique italien comme des problèmes d’inefficience et de vieillissement de la Constitution, dont les institutions et les principes d’organisation ne correspondraient pas plus aux exigences d’une démocratie avancée et « mûre ». C’est par ça que les tentatives d’approuver une « grande réforme » de la Constitution se multiplient : de la « Commissione Bozzi », jusqu’a la « Commissione bicamerale », présidée par un des leaders du centre-gauche, M. Massimo D’Alema, dont les travaux, à un moment donné, semblent aboutir avec l’accord de toutes les forces politiques principales, soit de centre-droit, soit de centre-gauche.
Ce sera surtout le revirement, quasiment à la dernière minute, du centre-droit, dû non pas à un désaccord sur le contenu de la réforme, mais à des calculs de pure opportunité politique, qui empêchera à la « grande réforme » d’aboutir. Très peux parmi les constitutionnalistes regretterons l’échec de la « Bicamerale » : les principes de la forme de gouvernement qu’elle avait tracé étaient, en effet, tels qu’un mal fonctionnement des institutions était aisément prévisible. Au delà des différents idéologies, partant, les experts se trouvèrent largement d’accord dans la critique au projet et dans la satisfaction pour son recalage.
L’histoire des tentatives de « grande réforme » ne terminera, néanmoins, avec la « Bicamerale » : comme l’on vient de rappeler, l’ancienne majorité de centre-droit avait récemment approuvée une loi constitutionnelle extrêmement ambitieuse, qui n’est pas entrée en vigueur seulement à cause de son échec devant le vote référendaire. Presque toute la doctrine italienne avait durement critiqué cette loi, qui selon toute vraisemblance aurait au moins déterminé une paralyse du Parlement à cause de la mauvaise réglementation du processus législatif. C’est par ça que la défaite référendaire a été saluée avec satisfaction par la majorité des constitutionnalistes, presque sans distinction de couleur politique.
5.- L’on peut aussi aisément noter que pour une très longue phase de l’histoire constitutionnelle de la République italienne les lois constitutionnelles et en particulier les lois de révision de la Constitution ont été approuvées avec une majorité assez nette. La loi de réforme du Titre V de la Partie II de la Constitution seulement, votée par le centre-gauche et la loi de réforme de l’entière Partie II de la Constitution, votée par le centre-droit, ont été approuvées, en Parlement, de justesse. La première a surmonté l’obstacle du référendum populaire, tandis que la deuxième, comme l’on vient de rappeler, a échoué.
Les raisons de cette nouveauté sont très claires : la véritable révolution du système politique italien, suivie au référendum électoral de 1993, qu’avait introduit le scrutin majoritaire (avec une modeste « correction » proportionnelle) a vu le développement d’un bipolarisme qu’a accentué les divisions entre les deux coalitions et par conséquent a affaibli la disponibilité des partis aux accords de rang constitutionnel. Face à cette difficulté de trouver une base d’accord commun, les deux coalitions ont procédé à l’approbation des lois constitutionnelles appuyées par la seule majorité gouvernementale et sans le soutien de l’opposition. Dans le cas de la loi n. 3 de 2001 le manque d’un appui de la part de l’opposition a été moins problématique, soit parce que la loi (quoique très importante) ne visait pas à une modification intégrale de notre forme de gouvernement, soit parce que le contenu de la loi reproduisait largement le texte que la majorité des partis avaient déjà approuvé à l’époque de la « Bicamerale ». Dans le cas de la loi repoussée par le référendum des 25 et 26 juin 2006, par contre, l’isolement de la majorité et le désaccord avec l’opposition ont déterminé une réaction de l’opinion publique, qu’avec le vote référendaire a défendu la Constitution en vigueur et rejeté l’hypothèse d’une transformation totale de la forme de gouvernement italienne.
6.- Les vicissitudes de la révision constitutionnelle dans les dernières années nous ont donné au moins trois enseignements.
Le premier est que, malgré les efforts pour présenter les problèmes du système politique italien (et de l’efficience de la « machine » administrative) comme des problèmes constitutionnels, les italiens ont cru à cette thèse pour une relativement courte période seulement. La Constitution, en effet, a démontré d’être encore appréciée par la plupart des citoyens et d’avoir une remarquable force de résistance. Aujourd’hui, presque personne ne propose plus des projets ambitieux de réforme constitutionnelle, et (tandis que la « grande réforme » est comme une maladie cyclique, de laquelle on n’est jamais sûr d’être guéri) tout le monde est (au moins apparemment) d’accord pour des simples « mises à jour » du texte de 1948, qui probablement résiste toujours aux vicissitudes de l’histoire parce que c’est surtout dans les valeurs constitutionnels (et dans le souvenir de l’extraordinaire expérience de l’Assemblée Constituante) que les italiens trouvent les fondements les plus récentes de leur unité nationale.
En deuxième lieu, les dernières années nous ont montré que quand la Constitution cesse d’être le terrain de l’accord et de l’individualisation des règles communes et devient le terrain de la lutte et de l’affrontement entre les forces politiques, c’est le système des institutions tout entier qu’en souffre les dégâts. C’est la légitimité générale du système institutionnel, en somme, qu’est mise en jeu.
Enfin, nous avons appris que nombreux problèmes du fonctionnement de nos institutions ne sont pas imputables aux règles constitutionnelles, mais plutôt (outre qu’aux comportements concrets des forces politiques) aux règles qui sont contenues dans des lois, qui sont ordinaires aux point de vue formel, mais qui au point de vue matériel ont une véritable envergure constitutionnelle. Les exemples les plus importants sont la loi électorale (récemment modifiée de façon telle qu’il est devenu terriblement difficile d’obtenir une majorité claire à l’issu des élections) ; la réglementation des médias (dont l’importance en Italie n’a pas besoin d’être démontrée) ; la discipline du financement public des partis politiques (et en général la réglementation des coûts de la politique).
Il serait donc souhaitable que les forces politiques le comprennent, et que la saison des « grandes réformes » soit suivie de la saison des réformes relativement petites, oui, mais sérieuses et efficaces. Sur le plan des règles relatives aux institutions, il faudrait, en particulier, rétablir des rapports corrects entre le Parlement et le Gouvernement, en limitant la tendance à l’adoption trop fréquente des décrets-lois et des décrets législatifs. Le paradoxe est qu’en Italie l’expropriation des compétences législatives du Parlement par le pouvoir exécutif est la conséquence de la faiblesse, non pas de la force, des Gouvernements. Un Gouvernement stable et solide n’a aucune crainte du débat parlementaire et peut bien faire face aux critiques négatives et aux propositions positives de l’opposition, tandis qu’un Gouvernement faible, avec une majorité parlementaire étroite, est obligé à « sortir » du Parlement en utilisant les actes ayants force de loi, ou à forcer le Parlement en imposant la question de confiance sur les projets de loi plus importants pour son programme politique.
Il en résulte, par conséquent, qu’il faudrait surtout réformer le système électoral pour produire des majorités claires, et simplifier la procédure législative, en limitant les coûts et les risques excessifs d’un bicamérisme trop paritaire. Il s’agit d’un programme de réformes qui, quoique limité, reste considérablement ambitieux. Mais toujours plus réaliste des grands dessins réformateurs de ceux qui veulent tout changer pour que rien ne change.