Association française de droit constitutionnel
Journée d’études du 14 novembre 2006
RÉVISER LA CONSTITUTION
L'évaluation des révisions constitutionnelles :
le cas du Portugal
Par Pierre BON
Professeur à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour,
Directeur de l’Institut d’études ibériques et ibérico-américaines
(Droit et politique comparés, CNRS, UMR 6201)
En trente ans d’existence, la Constitution portugaise a déjà été modifiée sept fois, en 1982, en 1989, en 1992, en 1997, en 2001, en 2004 et en 2005, ce qui donne, en moyenne, une révision tous les quatre ans. Il est vrai que, s’il y a des limites matérielles à la révision, la procédure de révision n’est pas très contraignante.
Les limites matérielles sont énumérées à l’article 288 de la Constitution, l’un des articles qui a été le plus controversé. Elles sont au nombre de quatorze. Les lois de révision constitutionnelles sont en effet tenues de respecter a) l’indépendance nationale et l’unité de l’Etat ; b) la forme républicaine du gouvernement ; c) la séparation des églises et de l’Etat ; d) les droits, libertés et garanties des citoyens ; e) les droits des travailleurs, des commissions de travailleurs et des associations syndicales ; f) la coexistence d’un secteur public, d’un secteur privé et d’un secteur coopératif et social de propriété des moyens de production ; g) l’existence de plans économiques dans le cadre d’une économie mixte ; h) le suffrage universel, direct, secret et périodique pour la désignation des titulaires élus des organes de souveraineté, des régions autonomes et du pouvoir local, ainsi que le système de la représentation proportionnelle ; i) le pluralisme de l’expression et de l’organisation politique, y compris celui des partis politiques, et le droit d’opposition démocratique ; j) la séparation et l’interdépendance des organes de souveraineté ; k) le contrôle de la constitutionnalité des normes juridiques par action ou par omission ; l) l’indépendance des tribunaux ; m) l’autonomie des collectivités locales ; n) l’autonomie politique et administrative des archipels des Açores et de Madère.
La procédure de révision, qui ne peut être déclanchée que par les députés, l’exécutif ne disposant pas du pouvoir d’initiative, n’est pas la même selon que l’on a affaire à une révision ordinaire ou une révision extraordinaire de la Constitution. La révision est ordinaire lorsqu’elle a lieu au moins cinq ans après la publication de la précédente révision La révision est extraordinaire lorsqu’un tel délai ne s’est pas écoulé. Ainsi, les révisions de 1982, 1989, 1997 et 2004 étaient des révisions ordinaires tandis que les révisions de 1992, 2001 et 2005 étaient des révisions extraordinaires. Dans les deux cas, la révision exige uniquement l’accord du Parlement monocaméral, l’Assemblée de la République. Dans la mesure où la durée de son mandat est de quatre ans, les révisions ordinaires procèdent forcément de législatures différentes, alors que ce n’est pas forcément le cas pour les révisions extraordinaires. En tout état de cause, les conditions de majorité ne sont pas les mêmes : les révisions ordinaires doivent être acquises à la majorité des deux tiers des députés effectivement en fonction. Pour les révisions extraordinaires, une majorité supérieure de quatre cinquièmes des députés effectivement en fonction est requise. Mais, compte tenu du fait que le système des partis politiques se rapproche de plus en plus d’un système de bipartisme imparfait, avec deux partis, le parti socialiste et le parti social démocrate, qui dominent largement les autres, il suffit qu’ils soient d’accord sur la révision pour que la majorité requise des deux tiers ou des quatre cinquième soit atteinte. Par exemple, sur les 230 députés actuellement en fonction, 121 appartiennent au groupe du parti socialiste et 75 au groupe du parti social démocrate de telle sorte que les deux groupes totalisent 196 voix alors que la majorité des deux tiers est de 154 voix et celle des quatre cinquièmes de 184 voix. Plus généralement, d’ailleurs, toutes les révisions ont été négociées entre les deux partis.
Comme on l’imagine, les sept révisions sont loin d’avoir la même importance et surtout la même nature. Plus exactement, il nous semble qu’elles peuvent être classées en trois grandes catégories. Les deux premières révisions ordinaires, celle de 1982 et celle de 1989, donnent en réalité naissance à ce qui n’est pas loin d’être une nouvelle Constitution de telle sorte qu’il n’est pas exagéré de soutenir que, au Portugal, le processus d’élaboration de la Constitution s’est en réalité achevé en 1989. Les révisions ordinaires de 1997 et de 2004, sans du tout donner naissance à des institutions radicalement différentes, procèdent à un toilettage général de la norme fondamentale déjà entamé par les deux révisions ordinaires précédentes. Enfin, les trois révisions extraordinaires de 1992, 2001 et 2005, d’une portée sensiblement plus limitée, sont exclusivement ou presque exclusivement liées à l’intégration croissante de la société internationale déjà permise par les révisions ordinaires précédentes. Plus que les deux catégories précédentes de révision, elles peuvent être facilement rapprochées de ce que l’on a déjà vu souvent ailleurs et notamment en France.
I – Les révisions qui marquent l’aboutissement du processus constituant
La Constitution portugaise de 1976 a été élaborée dans un contexte très particulier qui, par exemple, tranche considérablement avec les conditions d’élaboration de la Constitution espagnole de 1978.
Comme on le sait, cette dernière est l’aboutissement d’une transition démocratique exemplaire qui a vu tous les partis politiques s’entendre sur un texte consensuel qui ne tardera pas à être sacralisé au point qu’il est devenu quasiment intangible : une seule révision constitutionnelle, au demeurant minime, a eu lieu en 1992 suite à la négociation du traité de Maastricht alors que bien d’autres aspects de la Constitution gagneraient maintenant à être modifiées mais ne le sont pas faute de pouvoir retrouver le consensus primitif (et de peur d’ouvrir la boite de Pandore du statut constitutionnel des autonomies).
Rien de tel au Portugal où la Constitution de 1976 résulte d’un improbable accord entre, d’une part, le Mouvement des forces armées qui bénéficie d’une légitimité révolutionnaire acquise le 25 avril 1974 lors du renversement du gouvernement autoritaire de Marcello Caetano et, d’autre part, des partis politiques qui sont apparus après le retour à la démocratie mais qui, largement absents du processus révolutionnaire, ont d’énormes difficultés à imposer leurs vues. Compromis aléatoire, la Constitution détone sur au moins deux points majeurs par rapport aux autres Constitutions des pays de l’Europe de l’ouest.
Le premier est la place assignée par la Constitution au Mouvement des forces armées et, en particulier, à son émanation, le Conseil de la Révolution. En application de l’article 143 de la Constitution initialement en vigueur, il est composé du Président de la République, du Chef d’Etat-major général des forces armées, du Sous-chef d’Etat-major général s’il y en a un, des Chefs d’Etat-major des trois armes, du Premier ministre si c’est un militaire et de quatorze officiers, dont huit de l’armée de terre, trois de l’armée de l’air et trois de la marine, désignés par leurs armes respectives. Sur le fondement de l’article 142, ses fonctions générales « sont celles de conseil du Président de la République, de garant du fonctionnement régulier des institutions démocratiques, de garant de l’application de la Constitution et de la fidélité à l’esprit de la Révolution portugaise du 25 avril 1974, d’organe politique et législatif en matière militaire ». En particulier, en tant que garant de l’application de la Constitution, il dispose de trois compétences essentielles qu’il exerce toutefois après avis d’une commission constitutionnelle composée en majorité de juristes de profession : en premier lieu, il exerce un contrôle a priori de la constitutionnalité des lois, des décrets-lois et des décrets portant approbation des traités et accords internationaux ; en second lieu, il exerce un contrôle a posteriori de la constitutionnalité de n’importe quelle norme juridique ; en troisième lieu, il peut relever une inconstitutionnalité par omission.
Le second point majeur sur lequel la Constitution portugaise de 1976 détone par rapport aux autres Constitutions des pays de l’Europe de l’ouest concerne la Constitution économique. Dès l’article 2, est évoqué l’objectif d’assurer la transition vers le socialisme moyennant la création de conditions à l’exercice du pouvoir par les classes laborieuses. L’article 9 précise que l’Etat a pour tâche fondamentale de socialiser les moyens de production et de richesse sous des formes adaptées aux caractéristiques de la période actuelle, créer des conditions propres à assurer le bien être et la qualité de vie du peuple, en particulier des classes laborieuses, et abolir l’exploitation et l’oppression de l’homme par l’homme. L’article 10 ajoute que le déroulement du processus révolutionnaire exige, sur le plan économique, l’appropriation collective des principaux moyens de production. Ces principes généraux, qui doivent être mis en œuvre dans le cadre d’institutions démocratiques car la Constitution tente de concilier le pluralisme politique et la socialisation de l’économie, sont développés par la seconde partie de la Constitution, intitulée « Organisation économique ». Cette seconde partie, si elle vient après une première partie consacrée aux « Droits et devoirs fondamentaux », précède une troisième partie consacrée à l’ « Organisation du pouvoir politique », l’ordre des parties étant significatif, certes de la prévalence des droits fondamentaux, mais aussi de la primauté accordée à l’organisation économique. Elle permet l’appropriation collective des principaux moyens de production et des sols de même que des ressources naturelles (article 80) et construit une économie sociale à travers la transformation des relations de production et d’accumulation capitalistes (article 91). Le régime des nationalisations, qui sont considérées comme une des conditions du développement de la propriété sociale qui doit être dominante (mais non exclusive), est particulièrement rigoureux : par exemple, la Constitution proclame l’irréversibilité des nationalisations qui ont été effectuées après la Révolution du 25 avril 1974 ; par exemple encore, elle permet que l’expropriation des latifundia, des grands propriétaires, des entrepreneurs ou des actionnaires ne donne lieu à aucune indemnisation.
Comme on l’imagine, ces deux grandes singularités de la Constitution de 1976, le rôle majeur reconnu aux forces armées et le caractère socialisant de la Constitution économique, ont provoqué de multiples débats dans les mois qui ont suivi son entrée en vigueur, débats d’ailleurs sensiblement plus âpres sur le second point que sur le premier. Alors que certains soutenaient que ce caractère socialisant était parfaitement compatible avec la démocratie pluraliste que la Constitution tentait par ailleurs d’instituer, d’autres craignaient qu’il ne conduise inéluctablement à la dictature du prolétariat que, par ailleurs, un troisième secteur de l’opinion, il est vrai très minoritaire, appelait de ces vues.
Le temps passant, elles devenaient toutefois en porte à faux avec une société qui, dans sa majorité, était plus tentée par un libéralisme tempéré que par un socialisme débridé. D’où la révision de 1982 et, à un moindre degré, celle de 1989 qui, d’une certaine manière, marquent l’achèvement du processus constituant démocratique. Elles façonnent en effet une Constitution largement nouvelle qui fait l’objet dans le pays d’un consensus sensiblement plus étendu que celui de la Constitution initiale et qui détone beaucoup moins par rapport à celle des autres pays de l’Europe de l’ouest.
La révision de 1982 est, de ce point de vue, la plus importante. D’une part, elle marque le retour de l’armée dans les casernes. En particulier, le Conseil de la Révolution est supprimé et ses fonctions réparties entre trois séries d’organes : ses fonctions de conseil du Président de la République sont attribuées au Conseil d’Etat ; ce qui reste de ses attributions militaires est exercé par le Conseil supérieur de la défense nationale ; enfin, ses compétences en matière de contrôle de la constitutionnalité des lois sont attribuées au Tribunal constitutionnel. D’autre part, la Constitution économique est très sensiblement modifiée. Ainsi, il n’est plus permis au législateur de procéder à certaines expropriations sans indemnisation. De la même manière, il n’est plus affirmé que la propriété sociale doit être prédominante. Il est vrai que, dans les premiers articles de la Constitution, ont disparues les références au pouvoir des classes laborieuses, au processus révolutionnaire en cours et à l’appropriation collective des moyens de production.
La révision de 1989 poursuit la mutation de la Constitution économique. Ainsi, le développement de la propriété sociale fait place à la protection du secteur coopératif et social. Les nationalisations et la réforme agraire ne constituent plus des missions prioritaires de l’Etat. L’irréversibilité des nationalisations auxquelles il a été procédé depuis le 25 avril 1974 est supprimée : les moyens de production et les autres biens qui ont été nationalisés peuvent dorénavant être privatisés à la condition que cela soit fait par une loi-cadre approuvée à la majorité absolue des députés et qui respecte un certain nombre de critères.
Au total, et comme l’indique par exemple le communiqué du conseil des ministres du 17 août 1989, la Constitution n’est plus un facteur de division de la société mais un trait d’union entre les portugais, ce qui est un point particulièrement positif. Certes, elle conserve un certain nombre de particularités, notamment en ce qui concerne les droits, les libertés et les garanties des travailleurs, les droits et devoirs économiques ainsi que la référence à une économie mixte. Mais, comme poursuit le même communiqué, la « paix constitutionnelle » a enfin été conclue, marquant ainsi avec bonheur l’aboutissement du processus constituant initié en 1976. Cela ne veut pas dire que la Constitution ne sera plus modifiée. Cela veut dire simplement que les modifications n’en changeront plus la nature profonde même si, le cas échant, elles procèdent à un toilettage général du texte constitutionnel.
II – Les révisions qui procèdent à un toilettage général de la Constitution
Déjà, la révision de 1982, qui avait affecté plus de deux cents articles sur une Constitution en comportant trois cents, avait modifié de nombreuses dispositions constitutionnelles qui n’avaient rien à voir avec le rôle des forces armées ou avec la Constitution économique. De la même manière, la révision de 1989 touche près de deux cents articles dont bon nombre sont étrangers à la problématique de la Constitution économique. Le mouvement s’est poursuivi avec la révision de 1997 puis avec celle de 2004 qui concernent respectivement près de deux cents articles et près de cinquante. En d’autres termes, tout se passe comme si les révisions ordinaires auxquelles le constituant portugais est autorisé à procéder tous les cinq ans et qu’il n’a pas manqué de faire étaient l’occasion pour lui d’effectuer, à chaque fois, un toilettage général de la Constitution destiné à en perfectionner ou à en adapter les mécanismes à l’évolution de la société. En modifiant une formule, en réécrivant un alinéa ou un article, en ajoutant des alinéas ou des articles entièrement nouveaux, il touche, à chaque fois, à tous les aspects de la Constitution, qu’il s’agisse par exemple, pour reprendre la distinction connue de L. Favoreu, du droit constitutionnel substantiel (le droit constitutionnel des droits fondamentaux), du droit constitutionnel institutionnel (le droit des institutions politiques, administratives et juridictionnelles) ou du droit constitutionnel normatif (le droit des différentes catégories de normes prévues par la Constitution). Une telle volonté de passer au crible, pratiquement tous les cinq ans, la plupart des dispositions de la Constitution n’est pas si fréquente pour ne pas être soulignée même si, dans le cadre de cette intervention, il est évidemment impossible (et, au demeurant, d’un intérêt limité) d’évoquer toutes les modifications auxquelles il a été procédé. On se contentera de prendre un exemple de ce processus original d’évolution quasi permanente des dispositions constitutionnelles, celui de la justice constitutionnelle.
Alors que, par exemple, le statut constitutionnel de la justice constitutionnelle n’a pas été modifié en Espagne depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de 1978, alors qu’il ne l’a été qu’une seule fois en France depuis 1958, il n’y a pas, au Portugal, une seule révision ordinaire de la Constitution qui n’ait pas concerné la justice constitutionnelle. On a déjà indiqué que c’est la révision constitutionnelle de 1982 qui, enlevant au Conseil de la Révolution les compétences qui étaient les siennes en matière de garantie de la Constitution, a institué un Tribunal constitutionnel qui, au surplus, hérite des compétences en matière de contrôle concret de la constitutionnalité des normes qui avaient été attribuées, sous l’empire du texte originel de la Constitution, à la commission constitutionnelle. La révision constitutionnelle de 1989 va modifier tant l’organisation du Tribunal que ses compétences. Au titre de la modification de l’organisation, on peut citer la possibilité pour l’Assemblée de la République, qui élit dix des treize membres de la Cour constitutionnelle (les trois autres étant cooptés par les dix membres élus), d’en choisir plus de trois parmi les magistrats de la justice ordinaire alors que, en 1982, le nombre de trois était un maximum ; on peut mentionner également la possibilité pour le Tribunal de statuer en chambre, non plus seulement pour l’exercice du contrôle concret des normes juridiques, mais pour l’exercice d’autres compétences prévues par la loi. Au titre des compétences, on peut citer l’institution d’un contrôle a priori obligatoire de la constitutionnalité et de la légalité des consultations référendaires nationales qui sont instituées par la même révision de 1989 (auparavant, le référendum n’était prévu qu’au niveau local) ou l’institution d’un contrôle a priori facultatif des lois organiques qui sont également instituées en 1989. La révision de 1997 poursuit ce travail de perfectionnement de l’organisation et des compétences du Tribunal constitutionnel : sur le premier point, la durée du mandat des membres de la juridiction constitutionnelle passe de six ans à neuf tandis qu’il est enfin mis un terme à la possibilité discutable de renouveler le mandat d’un membre de la juridiction constitutionnelle lorsqu’il est venu à son terme ; sur le second point, afin de donner toute sa force au principe constitutionnel suivant lequel les partis politiques doivent être régis par les principes de transparence, d’organisation et de gestion démocratique et de participation de tous leurs membres, il est dorénavant permis au adhérents des partis de contester devant le Tribunal constitutionnel les élections effectuées au sein des partis et les décisions de ces derniers qui, aux termes de la loi, sont susceptibles de recours. Enfin, la révision de 2004, si elle ne touche pas à l’organisation de la justice constitutionnelle, concerne ses compétences puisque, dorénavant, est soustraite à la compétence du Tribunal constitutionnel la connaissance des violations des lois générales de la République par les lois régionales ; de la même manière, les décrets réglementaires régionaux qui appliquent les lois générales de la République cessent d’être soumis au contrôle a priori du Tribunal constitutionnel sur saisine du Représentant de l’Etat dans la région autonome.
Evidemment, les réformes effectuées dans le cadre de ce toilettage rituel de la Constitution auquel procède le constituant tous les cinq ans peuvent susciter des appréciations partagées, certaines d’entre elles étant jugées positivement, d’autres plus négativement. En revanche, le principe même d’un toilettage périodique effectué consensuellement par les deux grands partis qui dominent la vie politique peut susciter l’approbation car, outre qu’il favorise une culture de compromis, il est facteur puissant d’aggiornamento du texte constitutionnel.
III – Les révisions qui sont liées à l’intégration croissante
de la société internationale
Si les révisions qui marquent en réalité l’aboutissement du processus constituant ou celles qui procèdent périodiquement à un toilettage général de la Constitution sont largement des originalités de la pratique portugaise des révisions constitutionnelles, il n’en va pas de même de celles qui sont liées à l’intégration croissante de la société internationale. En effet, dans bon nombre de pays, cette intégration croissante, notamment au niveau européen, a provoqué des révisions constitutionnelles de telle sorte que, cette fois-ci, le Portugal ne fait que suivre ce qui s’est fait ailleurs. Plus précisément, non seulement toutes les révisions ordinaires tiennent compte de cette évolution mais les révisions extraordinaires sont exclusivement ou presque exclusivement motivées par elle.
Alors que le texte initial de la Constitution de 1976 ne faisait aucune référence à la construction européenne, la première révision ordinaire de 1982 modifie l’article 8 relatif aux rapports entre le droit international et le droit interne en prévoyant l’application directe en droit interne des normes émanant des organes compétents des organisations internationales auxquelles le Portugal appartient, ce qui vise en réalité par anticipation le droit communautaire dérivé puisque le Portugal ne deviendra membre des Communautés européennes qu’au 1er janvier 1986 (alors que, dès 1978, il a adhéré au Conseil de l’Europe et ratifié la Convention européenne des droits de l’homme et ses protocoles additionnels). La révision ordinaire de 1989, après avoir fait référence à l’article 7 consacré aux relations internationales au renforcement de l’identité européenne, constitutionnalise indirectement le Parlement européen par le biais d’une référence à son mode se scrutin et permet à la loi d’accorder aux citoyens des Etats étrangers, sous réserve de réciprocité, le droit de voter aux élections locales et d’être élu, ce qui concerne particulièrement les ressortissants communautaires. La révision ordinaire de 1997 tire les conséquences de la construction européenne au niveau des rapports entre l’Etat et les régions autonomes des Açores et de Madère. Enfin, la révision ordinaire de 2004, bien qu’antérieure à la signature du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, vise à éliminer les obstacles de fond susceptibles d’en empêcher la ratification.
Quant aux trois révisions constitutionnelles extraordinaires, elles ont été motivées, soit exclusivement (pour celles de 1992 et de 2005), soit presque exclusivement (pour celle de 2001), par l’intégration croissante de la société internationale. Ainsi, la révision extraordinaire de 1992 vise exclusivement à permettre la ratification du traité de Maastricht. A l’instar d’autres révisions constitutionnelles auxquelles il a été procédé ailleurs dans le même but, est instituée une « clause Europe » selon laquelle « Le Portugal peut, sous réserve de réciprocité, dans le respect du principe de subsidiarité et en vue d’une cohésion économique et sociale, consentir à l’exercice en commun des pouvoirs nécessaires à la construction de l’Union européenne » ; est explicitement confirmée la possibilité pour les citoyens des Etats membres de l’Union européenne résidant en Europe de participer aux élections locales et d’y être élus ; l’article relatif à la Banque du Portugal est modifié afin de permettre le passage à la monnaie unique ; en contrepartie, l’Assemblée de la République est dotée de pouvoirs nouveaux en matière européenne. S’agissant de la révision extraordinaire de 2001, elle a avant tout été provoquée par la nécessité de réviser la Constitution pour permettre la ratification du traité de Rome sur la Cour pénale internationale. A cette fin, est inséré à l’article 7 précité de la Constitution relatif aux relations internationales un paragraphe nouveau selon lequel le Portugal peut, en vue de la mise sur pied d’une justice internationale qui promeut le respect des droits de la personne humaine et des peuples, accepter la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions de complémentarité et dans les termes prévus par le statut de Rome. Par ailleurs, il est également précisé que l’exercice en commun des pouvoirs nécessaires à la construction de l’Union européenne auquel consent le Portugal doit servir aussi à la réalisation d’un espace de liberté, de sécurité et de justice. Mais, à côté de ces modifications liées à l’intégration croissante de la société internationale, figurent dans la révision de 2001 quelques autres modifications, il est vrai très peu nombreuses et mineures, qui sont étrangères à cette finalité comme, par exemple, la précision selon laquelle la langue officielle du Portugal est le français. Enfin, avec la révision extraordinaire de 2005, on retrouve une révision qui est exclusivement liée à l’évolution de la société internationale puisqu’elle a pour seul objet de permettre de soumettre à référendum l’approbation du traité établissant une Constitution pour l’Europe, ce que ne permettait pas le texte de la Constitution jusqu’alors en vigueur.
Au total, il ne fait guère de doute que les principales étapes de l’intégration de la société internationale et notamment de la société européenne ont été, à chaque fois, accompagnée par une révision de la Constitution, évitant que ce processus se réalise de façon plus subreptice comme cela a pu parfois se passer ailleurs.
Novembre 2006